Abbiamo sottoposto il testo del PNRR al vaglio delle principali regole europee contenute nel Regolamento UE che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (Regolamento UE/2021/241) e si è rafforzata la sensazione che il piano deliberato dal governo Draghi sia troppo vago e persino etereo nella definizione delle opere e delle riforme da attuare.
Ma vediamo in primo luogo le note positive.
- L’ambito di applicazione e gli obiettivi del piano non pongono problemi di conformità (almeno sulla carta)
- Il Regolamento UE (artt.3,4,16) stabilisce quali sono gli obiettivi e le aree di intervento in cui i governi dovranno allocare le risorse dei piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR). Il PNRR italiano declinato in “sei missioni” è conforme alle indicazioni dell’UE, sia nella definizione delle priorità che nel rispetto dei parametri fissati per l’allocazione delle risorse secondo i “sei pilastri” stabiliti dalla Commissione europea :
- il 37% alla transizione verde (40% nel PNRR italiano);
- il 20% alla trasformazione digitale (27% nel PNRR italiano);
- crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, che comprenda coesione economica, occupazione, produttività, competitività, ricerca, sviluppo e innovazione, e un mercato interno ben funzionante con PMI forti;
- coesione sociale e territoriale;
- salute e resilienza economica, sociale e istituzionale, al fine, fra l’altro, di rafforzare la capacità di risposta alle crisi e la preparazione alle crisi;
- politiche per la prossima generazione, l’infanzia e i giovani, come l’istruzione e le competenze.
- Le regole UE chiedono che i PNRR forniscano spiegazioni sul modo in cui le varie riforme previste nel piano permetteranno di attuare tutta una serie di politiche e legislazioni europee soprattutto nell’ambito della transizione verde, della trasformazione digitale e nella coesione sociale. Ad esempio su quest’ultimo aspetto, l’UE chiede di esplicitare come le misure del piano contribuiranno all’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali (strumento principale per la realizzazione di politiche sociali europee). Anche su questo punto, la narrativa del PNRR italiano fa riferimento alle politiche e strategie europee in questione, sia nella parte introduttiva del piano che nelle altre parti in cui si descrivono le riforme previste nell’ambito delle missioni.
- Le regole UE richiedono di indicare delle proiezioni sull’impatto degli investimenti previsti sui vari settori/priorità: anche su questo il PNRR contiene delle tabelle che forniscono varie simulazioni sull’impatto delle riforme previste nel piano, anno per anno fino al 2026.
Da qui in poi, invece, il PNRR mostra tutti i suoi limiti, la mancanza di specificazione e l’aleatorietà sulle tempistiche.
- Le carenti indicazioni sulle opere e sulle riforme da avviare per realizzare gli obiettivi del piano, rendono difficile valutarne la realizzabilità
- Al di là delle considerazioni sulle scelte di natura meramente politica del governo italiano, dal punto di vista della conformità rispetto al Regolamento UE e alle Linee Guida, ciò che suscita perplessità sono i rarissimi riferimenti a specifiche opere infrastrutturali o a legislazioni e/o proposte legislative attraverso le quali il governo intenda attuare le riforme annunciate nel piano.
- In sostanza il PNRR italiano indica degli obiettivi politici e dei principi sui quali dovrebbero basarsi delle riforme. Ma a quali testi legislativi/politici si fa riferimento? Come valutare l’impatto (anno per anno fino al 2026) di riforme legislative che non esistono?
- Non va dimenticato che le spese e gli obiettivi indicati nel piano riguardano opere che devono essere avviate, completate e rendicontate entro il 2026: sarà fattibile?
- L’assenza di indicazioni precise sui tempi esatti delle varie opere e delle riforme previste dal piano potrebbe porre dei dubbi sulla sua ammissibilità
- L’articolo 17.1 del Regolamento UE 2021/241 definisce i criteri di ammissibilità dei piani nazionali nel punto in cui stabilisce che “i piani per la ripresa e la resilienza ammissibili al finanziamento […] comprendono misure per l’attuazione di riforme e investimenti pubblici, strutturati in un pacchetto completo e coerente […]” .
- Maggior dettaglio è richiesto nelle Linee Guida della Commissione europea per l’elaborazione dei PNRR (SWD (2020) 205 final) 17/09/2020) laddove è scritto che “gli Stati membri sono invitati a dettagliare gli investimenti e le riforme inclusi nella “componente” (ovvero l’opera o la riforma indicata nel piano), “il loro contributo previsto per gli obiettivi dello strumento; i relativi traguardi, obiettivi e tempistiche; e il loro finanziamento e costo. In ogni caso, gli Stati membri sono invitati a fornire prove e analisi chiare per sostenere, spiegare e motivare gli investimenti e la riforma”.
- Ma di prove e analisi chiare il PNRR italiano è povero. Gli obiettivi fissati dal piano sono come degli scatoloni ancora vuoti che le regioni e gli enti locali dovranno riempire sulla base degli obiettivi fissati. Il “come” resta da definire.
- Ad esempio il piano ripropone la realizzazione della linea alta velocità Palermo-Catania-Messina, già prevista nella programmazione dei fondi strutturali 2014–2020 ad oggi non ancora spesi: sarà questa la volta buona per riuscire ad utilizzare i fondi? Le difficoltà che hanno impedito di utilizzarli fino ad oggi, sono state sormontate?
È molto probabile che la questione si risolverà a livello politico e che il PNRR italiano venga approvato insieme agli altri piani: fra l’altro è l’unico scenario in cui poter sperare!
Per ora ci sembra inverosimile che gli enormi finanziamenti a disposizione, di cui l’Italia ha grande bisogno, verranno interamente spesi e rendicontati entro il 2026. Il nome di Mario Draghi sarà una garanzia, ma fino a quando? L’orizzonte temporale politico del nostro paese non può essere spinto al di là del 2022, nei successivi quattro anni di funzionamento del PNRR che cosa accadrà? I finanziamenti derivanti dal piano saranno ancora attuabili in uno scenario politico differente?
Il punto è proprio l’anomalia del sistema politico italiano. Un contesto in cui il governo precedente non è riuscito a produrre nulla di concreto e quello attuale ha una composizione che rende incomprensibile il modo con cui si troveranno gli accordi necessari ad avviare “in fretta” le varie riforme. Quanto alle opere infrastrutturali, staremo a vedere in che modo le regioni reagiranno.
Silvia Romano
