Codice Appalti, tutto cambia perché nulla cambi

Il Governo chiude la strada alla corruzione. Il tono tranchant dell’annuncio è al solito del presidente del Consiglio, Matteo Renzi. La corruzione, ha detto, si batte con «norme più semplici, non più complicate». Ha così dato il via libera la scorsa settimana, durante una conferenza stampa, al nuovo Codice degli Appalti.

Di primo acchito, potremmo dire che semplificazione è stata fatta: da 256 articoli si è passati a 220; dal binomio decreto delegato-regolamento, si è transitati verso una sola fonte di origine legislativa. Tuttavia, il nuovo impianto normativo prevede che sia l’Autorità Nazionale Anti Corruzione (ANAC) ad emanare linee guida ad hoc, con gradi diversi di cogenza, per specifici settori o interventi.

Il decreto n. 50/2016 è – di fatto – l’atto di recepimento di ben tre diverse direttive europee, le n. 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, relative all’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali. Le norme europee sono caratterizzate da alcuni elementi cardine:

  • il documento di gara unico europeo;
  • misure incentivanti l’accesso al mercato da parte delle piccole e medie imprese mediante la riduzione dei costi amministrativi di partecipazione alle gare, la suddivisione degli appalti in lotti, divieto di introduzione di soglie minime di fatturato
  • e, al fine di combattere il cosiddetto dumping sociale e garantire i diritti dei lavoratori, la previsione di norme che escludano le offerte al ribasso; nella fattispecie, la norma europea, verso la quale lo Stato Italiano è obbligato a ravvicinarsi, prevede il criterio dell’offerta più vantaggiosa (MEAT, Most Economically Advantageous Tender), comprensiva di misure idonee a garantire l’integrazione dei requisiti in materia ambientale, sociale e del lavoro.

Possiamo certamente dire che l’ultimo di questi requisiti è stato, per così dire, neutralizzato. Sebbene il criterio MEAT fosse già una delle opzioni nel precedente corpo normativo, con la revisione sarebbe dovuto diventare il criterio di aggiudicazione principale degli appalti. Sergio Rizzo sul Corriere della Sera la racconta come una promessa del Governo, ma il superamento delle norme di aggiudicazione dei lavori in massimo ribasso era conseguente al recepimento delle Direttive europee. Va da sé, le promesse passano, le Direttive invece restano e, sebbene la norma europea usi in maniera opportuna il verbo volontario may riferendosi alla possibilità di impiegare criteri non quantitativi per l’assegnazione degli appalti, il nostro paese interpreta in maniera alquanto minimalista lo spirito della norma al punto che il criterio del massimo ribasso resiste nel nostro ordinamento per almeno l’81% degli appalti.

Il limite, nel testo originario approvato dal CdM il 3 Aprile scorso – e poi confermato lungo la trattazione nelle commissioni in Parlamento – era fissato a gare con importo fino a 150 mila euro. Nel testo pubblicato il 19 Aprile in extremis in Gazzetta Ufficiale (i termini della legge delega per il recepimento scadevano il 18 Aprile), il limite è stato innalzato ad 1 milione.

Uno dei relatori del governo, Stefano Esposito, così commentava in aula al Senato, lo scorso 12 Gennaio 2016: «È comunque positivo che venga mantenuto uno dei cardini di questo codice: chiudere la drammatica esperienza, per questo Paese, degli appalti di servizio affidati con il massimo ribasso, che aveva e purtroppo ha ancora come unico effetto […] quello di scaricare il massimo ribasso sulla pelle e soprattutto sulla paga oraria di chi lavora». È alquanto surreale – ma il termine è assolutamente docile – che sia portato in discussione in aula un decreto legislativo e se ne cambi all’ultimo istante, prima della pubblicazione, uno degli aspetti più significativi. In fin dei conti, questo episodio restituisce la misura perfetta del rispetto istituzionale che questo governo ha per il Parlamento. Era stato lo stesso ministro Delrio a spiegare ai cronisti che la nuova norma avrebbe coniugato «prezzo e qualità». Sarebbe interessante sentire le sue spiegazioni al riguardo.

Le commissioni parlamentari avevano altresì inserito una clausola sociale di riassorbimento occupazionale nei casi di successione di imprese nei contratti di appalto, per appalti ad alta incidenza di manodopera, in cui cioè il costo del lavoro supera del 50% l’importo complessivo. Coinvolti in particolare i call center, per i quali vi era stata anche una discreta mobilitazione, con una petizione che raccolse 15 mila firme consegnate ad Ottobre 2015 alla Presidente della Camera, Laura Boldrini.

La modifica consisteva nell’inserimento della frase “debbono inserire specifiche clausole sociali” al posto di “possono prevedere” ed era relativa al contenuto dei contratti di appalto. La sua portata avrebbe garantito la continuità contrattuale dei lavoratori fra appaltatore entrante ed uscente, impedendo il giogo del licenziamento seguito dall’assunzione da parte del nuovo appaltatore ma con modifica delle condizioni retributive.

È certamente difficile muoversi in questo campo senza ledere i principi della libertà economica degli operatori, bilanciando fra il principio di solidarietà e quello della libera concorrenza (l’obbligatorietà di riassunzione può costituire fattore di dissuasione dalla partecipazione alla gara stessa), come spesso sottolineato dal Consiglio di Stato nelle sue sentenze e dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato nel parere consultivo rilasciato alla Commissione Lavoro al Senato. Ma in questo caso si trattava di impedire l’abuso del dumping sociale effettuato in dinamiche spesso spregiudicate dagli appaltatori dei servizi di call center e nei casi di offerte al massimo ribasso. Il Governo ha ignorato il voto del Parlamento, i 289 voti favorevoli della Camera e i 170 del Senato. E, in definitiva, la riforma si è risolta in una semplice bolla di sapone: un’altra rivoluzione che non era.

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